Brexit of exit gelijke behandeling?
Het kan niemand zijn ontgaan, het Verenigd Koninkrijk gaat een referendum houden over het al dan niet blijven als lid van de Europese Unie. Ter vermijding van het uittreden van het Verenigd Koninkrijk is na lang onderhandelen een akkoord bereikt. Een van de punten uit het akkoord is dat in het geval de druk van de burgers van andere EU-lidstaten op het sociaalzekerheidstelsel van een lidstaat zodanig groot is, die lidstaat dan maatregelen mag nemen (zie De Morgen van 20 februari 2016). Een van de maatregelen houdt in dat die buitenlandse burgers slechts een gedeeltelijk recht op sociale uitkeringen/voorzieningen hebben gedurende de eerste vier jaren nadat die burgers in die lidstaat zijn gaan werken. De maatregel mag voor zeven jaren gelden en mag niet worden verlengd. Hiertoe zal Vo. 492/2011 worden gewijzigd; de toegang tot niet op premie- of bijdragebetaling berustende arbeidsgebonden voordelen wordt voor de genoemde periode zonodig beperkt. De beperking tot niet op premie- of bijdragebetaling berustende voordelen lijkt me niet onbelangrijk, anders zouden ze weer goedkoper worden dan de lokale werknemers.
Een andere maatregel is de indexering – dat wil zeggen, uitkeringen te koppelen naar de omstandigheden in de verblljfstaat van het kind – van de export van kinderbijslaguitkeringen naar een andere lidstaat dan de lidstaat waar de werknemer verblijft. Hiertoe zal de verordening met betrekking tot de coördinatie van sociale zekerheid (Vo. 883/2004 ) worden gewijzigd. In het akkoord staat dat met ingang van 1 januari 2020 alle lidstaten de indexering kunnen uitbreiden naar bestaande uitkeringen voor kinderen die reeds door de EU-werknemers zijn geëxporteerd. Daarbij wordt de opmerking gemaakt dat de Commissie niet de intentie heeft deze indexering uit te breiden naar andere soorten exporteerbare uitkeringen, zoals pensioen. Hopelijk wordt aan die intentie vastgehouden.
Dit alles leidt mijns inziens tot de vraag of dit wenselijk is in het licht van de genoemde verordeningen. Vo. 883/2004 is gestoeld op een van de oudste verordeningen die het Europees recht kent, nl. Vo. 3/58. De sociale zekerheid van de werknemers, die in de Economische Gemeenschap – later Europese Unie -, werken, was een van de eerste elementen die in het prille ‘Europa’ moest worden beschermd. Het werkstaatbeginsel is in dezen een belangrijk uitgangspunt. Buitenlandse werknemers moeten dezelfde rechten en plichten kennen als de werknemers die wonen en werken in een lidstaat. Dit ter voorkoming van sociale dumping en ter tegemoetkoming aan de angst dat werknemers uit zgn. ‘goedkope’ lidstaten concurrentieverstorend zouden werken in de werkstaat. Bovendien moeten exportbeperkingen van sociale zekerheidsuitkeringen tot nu toe strikt worden uitgelegd. Zie ook punt 17 en 37 in Vo. 883/2004 . Een belangrijke bepaling is art. 4 Vo. 883/2004, waarin het gelijkheidsbeginsel is neergelegd: personen op wie de bepalingen van de verordening van toepassing zijn, hebben onder dezelfde voorwaarden dezelfde rechten en plichten voortvloeiende uit de wetgeving van de lidstaat als de onderdanen van die lidstaat.
Hierbij zij in acht genomen dat de verordening ingevolge art. 11 een exclusieve werking kent. Dat wil zeggen dat de wetgeving van slechts één lidstaat van toepassing is. De wetgeving van de andere lidstaat moet dan terugtreden. Vaak wordt als complementaire factor van deze exclusieve werking de verordening een zgn. sterke werking toegeschreven. Deze werking houdt in dat in het geval een wetgeving van een staat is aangewezen als toepasselijke wetgeving, deze wetgeving geen onderscheid mag maken naar ingezetenschap of nationaliteit. Immers, indien dat wel mogelijk zou zijn, zou de exclusieve werking geen enkel effect hebben. De toepasselijke wetgeving mag wel andere voorwaarden bevatten, bijvoorbeeld, een persoon moet ten minste een bepaalde tijd onderworpen zijn aan de wetgeving. Deze bepaling is niet discriminerend omdat die voor een ieder, dus voor in en buiten de lidstaat wonenden geldt. Dat lijkt niet het geval bij bovengenoemde maatregelen. De vraag rijst of in het geval dat aan de voorwaarden van het Verenigd Koninkrijk zou worden voldaan, in hoeverre dan niet de deur wordt opengezet voor andere lidstaten om eveneens beperkende eisen te gaan stellen. Dit zou dan wellicht ook het einde betekenen van bovengenoemde verordeningen die immers het gelijkheidsbeginsel voor buitenlandse werknemers en ook zelfstandigen hoog in het vaandel hebben staan. Hopelijk blijft het Verenigd Koninkrijk lid van de Europese Unie, en gaat het akkoord van tafel. Anders zou dit akkoord weleens tot een exit van de gelijke behandeling en daarmee tot uitholling van de huidige verordeningen kunnen leiden.
