Mogelijke afschaffing van toetsingsverbod

Nederland is het enige land in Europa, en misschien wel in de wereld, waar de rechter wetten die het parlement en de regering gezamenlijk hebben gemaakt niet mag toetsen aan de Grondwet. Dat toetsingsverbod staat al lang ter discussie, maar mede door het toeslagenschandaal wil het kabinet-Rutte IV er nu echt van af. De Tweede Kamer heeft zich achter die wens geschaard. Met het afschaffen van dit toetsingsverbod wil het kabinet de grondrechtenbescherming in Nederland verbeteren. Voorbeelden van grondrechten zijn de vrijheid van meningsuiting, het recht op privacy en de godsdienstvrijheid. Veel van deze grondrechten zijn opgenomen in de Grondwet. Wordt het toetsingsverbod afgeschaft, dan mag de rechter dus beoordelen of wetten deze grondrechten voldoende in acht nemen. 

Beperkingssystematiek van grondrechten

Wil iemand gebruik maken van zijn grondrechten, bijvoorbeeld door te demonstreren of omdat hij zijn geloof wil uiten, dan moet de overheid hem daartoe in beginsel de mogelijkheid geven. Maar de meeste grondrechten zijn niet absoluut: zij kunnen beperkt worden, maar alleen onder bijzondere voorwaarden. Welke voorwaarden dat zijn, staat in de Grondwet. Dit wordt ook wel de beperkingssystematiek van grondrechten genoemd. Bijzonder aan die beperkingssystematiek in de Nederlandse Grondwet is, dat de Grondwet vaak niet meer bepaalt dan dat het verbod of de beperking om een grondrecht uit te oefenen in een door regering en parlement vastgestelde wet moet zijn vervat. Met andere woorden: de Grondwet lijkt de wetgever wel heel veel ruimte te geven om grondrechten te beperken. 

Resultaat van het onderzoek

Uit het onderzoek van Monica Claes, Šejla Imamović en Joost Sillen blijkt dat ook zónder wijziging van de grondwettelijke beperkingssystematiek, de Nederlandse rechter op zinvolle wijze invulling kan geven aan de toetsing van wetten aan de Grondwet. Hij zal dan extra eisen in de Grondwet moeten ‘inlezen’ en die eisen moeten gebruiken voor zijn toetsing. De Afdeling advisering van de Raad van State – die wetsvoorstellen toetst aan de Grondwet vóórdat zij door regering en parlement worden vastgesteld – gaat nu al zo te werk.

Ook de Belgische rechter doet dat. Het nadeel van deze werkwijze is echter dat de rechter kwetsbaar wordt voor het verwijt dat hij wetten toetst aan ‘zelf verzonnen’ eisen. Daarmee zit hij het democratisch gekozen parlement en de regering in de weg, en doet hij zélf aan politiek. Om dat verwijt te voorkomen, kan er ook voor gekozen worden om de beperkingssystematiek aan te passen via een grondwetswijziging. Het ligt dan voor de hand om in elk geval te eisen dat beperkingen van grondrechten proportioneel moeten zijn. Dat wil zeggen: dat een verbod of beperking van de uitoefening van een grondrecht alleen dan gerechtvaardigd is, als daarmee een groter algemeen belang is gediend. Die eis staat ook centraal in mensenrechtenverdragen waaraan beperkingen van grondrechten ook moeten worden getoetst. Het onderzoek schetst verschillende manieren waarop die eis in de Grondwet kan worden vastgelegd. Het nadeel van zo’n grondwetswijziging is echter dat zij lang duurt en dat daarvoor nog meer onderzoek nodig is.

Noodzakelijke bouwstenen

Het Maastrichtse onderzoek zal nu door de Tweede Kamer en de regering worden betrokken bij de verdere stappen om te komen tot een wijziging van het toetsingsverbod. Moet eerst de grondwettelijke beperkingssystematiek worden aangepast voordat het toetsingsverbod wordt geschrapt en, zo ja, hoe? Het Maastrichtse onderzoek geeft voor de beantwoording van die vraag de noodzakelijke bouwstenen.