Heeft u zich ooit afgevraagd waarom er verschillende controleurs zijn voor de inspectie van de arbeidsomstandigheden, belastingaangiften en sociale zekerheidsbijdragen? 

Bij het leveren van arbeid aan andere bedrijven in eigen land of over de grens vinden zorgvuldige controles plaats binnen verschillende rechtsgebieden. Bedrijven moeten voldoen aan de regels van ieder afzonderlijk rechtsgebied en, afhankelijk van de betrokken staat, vindt de handhaving doorgaans plaats door verschillende autoriteiten, die elk hun eigen procedures volgen en hun eigen controlemechanismen hanteren.

Hierdoor kan het tijdrovend, kostbaar en lastig zijn aan de eisen van alle afzonderlijke overheden te voldoen. Grensoverschrijdende situaties maken deze nog complexer:  er zijn meer personen bij betrokken en elk land volgt zijn eigen aanpak. De reeds bekende manieren om de administratieve last te verlichten worden op dit moment onderzocht. Nieuwe ontwikkelingen op EU-niveau leiden mogelijk binnenkort tot extra hulpmiddelen om de huidige situatie te verbeteren. Eén daarvan is de ‘gezamenlijke controle’. Maar wat houdt dit in? Deze bijdrage gaat nader in op het begrip 'gezamenlijke controle' en de recente ontwikkelingen die grensoverschrijdende controles dichterbij zouden kunnen brengen.

Wat zijn gezamenlijke controles en waarom zijn ze nodig?

Gezamenlijke controles kunnen een remedie vormen tegen het kwaliteitsverlies en tijdverlies dat gepaard gaat met traditionele grensoverschrijdende controles omdat ze plaatsvinden op een dieper niveau van samenwerking tussen overheden. In plaats van twee teams van controleurs kent een gezamenlijke controle slechts één team van controleurs van beide overheden per zaak en wordt er één verslag geschreven. De eenzijdige informatieverzameling die kenmerkend is voor de traditionele samenwerking wordt zo vervangen door gezamenlijke informatieverzameling en evaluatie in teamverband.

Bij grensoverschrijdende belastingconflicten en in situaties waarin binnen de EU afstemming dient plaats te vinden tussen sociale zekerheidsstelsels hebben overheden diverse instrumenten ter beschikking om informatie te krijgen om een beoordeling te maken. Het belangrijkste instrument is gegevensuitwisseling. Dit ligt vast in internationale conventies, EU richtlijnen, regelgeving en besluiten. Gegevensuitwisseling is een eenzijdige benadering van administratieve samenwerking, waarbij de ene overheid de andere verzoekt om gegevens binnen hetzelfde rechtsgebied. De controles worden echter afzonderlijk uitgevoerd in beide staten. Dit terwijl beide landen toch graag willen vaststellen of de belasting of sociale zekerheidsbijdrage op de juiste manier en aan de juiste overheid is betaald. Als gevolg hiervan moeten bedrijven verslag uitbrengen aan beide overheden en kunnen zij in de rol van tussenpersoon tussen twee overheden terecht komen. Gebrek aan directe communicatie tussen beide overheden kan leiden tot interpretatieconflicten en daarmee trage voortgang en onzekere uitkomsten.

Praktijk
Sinds de publicatie van het OESO rapport over gezamenlijke controles in 2010 is er toenemende belangstelling voor gezamenlijke controles, vooral in het internationaal belastingrecht. Verschillende landen zijn proeven begonnen. Een van die proeven heeft plaatsgevonden tussen Nederland en Duitsland in 2013 en 2014. In deze periode zijn vijf gezamenlijke controles uitgevoerd volgens de beginselen van de OESO. Daarnaast heeft er een proef plaatsgevonden tussen Duitsland en Italië, met vergelijkbare resultaten. Hoewel niet alles volgens het boekje is verlopen, kwamen de controleurs tot de conclusie dat de samenwerking absoluut verbeterd was maar dat deze proeven slechts eerste stapjes zijn. Grensoverschrijdende controles hebben daarmee groot potentieel voor alle gebieden van het belastingrecht en rechtsgebieden daarbuiten. In het internationaal belastingrecht zijn gezamenlijke controles tevens een manier om lange procedures van onderling overleg te voorkomen. Deze vormen het laatste middel om onduidelijke belastingsituaties op te helderen.

Voordelen en uitdagingen
Gezamenlijke controles zijn proactief, leiden tot betere beoordelingen, vereisen minder contact tussen de gecontroleerde partij en de overheden en voorkomen conflicten tussen overheden. Daarnaast ontstaan er barstjes in de ‘Chinese Muur’ tussen sociale zekerheidsrecht, belastingrecht en arbeidsrecht wanneer controleurs over de hekken heenkijken en direct met elkaar gaan communiceren. In veel landen voorziet het bestaande juridisch kader echter niet in dergelijke interacties.

Ondanks de vele voordelen zijn grensoverschrijdende gezamenlijke controles niet zonder problemen. Zo kunnen de informatiestandaarden of interactiepatronen van de betrokken landen strijdig zijn. Ook taal kan een uitdaging vormen voor een goede beoordeling. Andere mogelijke hindernissen zijn: uiteenlopende tijdspaden tijdens de procedure alsmede logistieke beperkingen en beperkte middelen.

Ik ben er echter van overtuigd dat gezamenlijke controles veel meer voordelen kunnen hebben dan de hier eerder genoemde wanneer zij eenmaal zijn doorgevoerd. Gezamenlijke controles zouden kunnen leiden tot gezamenlijke werkwijzen, doordat rechtsmachten van elkaar kunnen leren en de beste werkwijzen kunnen vaststellen. Directe interactie tussen inspecteurs kan de communicatie tussen autoriteiten zeer ten goede komen, ook met het oog op toekomstige gezamenlijke beoordelingen. Bovengenoemde proeven getuigen hiervan.

Veelbelovende ontwikkelingen binnen de EU

Op het gebied van sociale zekerheidsrecht en arbeidsrecht biedt het recente voorstel voor een Europese Arbeidsautoriteit (ELA) veel mogelijkheden. Deze zal in 2019 worden opgericht. De ELA kan uitgroeien tot een veelbelovend instrument ter bevordering van bestuurlijke samenwerking door middel van grensoverschrijdende gezamenlijke controles op het gebied van sociale zekerheid en arbeid. Het is nog te bezien of het belastingrecht binnen de bevoegdheden van de ELA zal vallen. Dit lijkt echter onwaarschijnlijk. Op dit moment omvatten de doelstellingen van de ELA het ondersteunen van samenwerking tussen nationale autoriteiten om naleving van EU-wetgeving te bewaken en fraude te voorkomen. Een mogelijke weg voorwaarts is dus de invoering van gezamenlijke controles tussen Lidstaten. Aangezien de concrete bevoegdheden van de ELA nog niet duidelijk zijn, zal de toekomst moeten uitwijzen hoe invloedrijk deze nieuwe entiteit zal worden.

In plaats van afzonderlijke grensoverschrijdende gezamenlijke controles per rechtsgebied, zou het uiteindelijk wenselijk zijn één gezamenlijke controle voor alle drie de rechtsgebieden te kunnen uitvoeren om conflictsituaties zo efficiënt, snel en nauwkeurig mogelijk op te lossen. Het idee van gezamenlijke controles is wellicht niet alleen interessant in grensoverschrijdende situaties: ook gezamenlijke controles door verschillende overheden binnen één land zouden tot geweldige resultaten kunnen leiden. Dit is vooralsnog echter een utopie, een stap voorwaarts die nog wacht op een impuls. Desalniettemin vormen gezamenlijke controles een veelbelovende nieuwe aanpak, die de autoriteiten niet alleen zouden moeten uitproberen in het belastingrecht maar ook in andere rechtsgebieden.

Auteur: Kilian Heller

Kilian Heller is als promovendus verbonden aan Expertisecentrum ITEM (Institute for Transnational and Euregional Cross Border Cooperation and Mobility / ITEM). Zijn promotie-onderzoek staat onder begeleiding van prof. dr. Marjon Weerepas and prof. Rainer Prokisch.

Lees meer over zijn onderzoek bij Expertisecentrum ITEM:

• Grensoverschrijdende Aansprakelijkheid in Onderaannemingsketens