28 november 2018

De EU als vredestichter

Een misschien onverwachte kerntaak van de Europese Unie is de inzet voor vrede en veiligheid in crisisgebieden overal in de wereld. Waarom doet zij dit eigenlijk en wat wil zij verwezenlijken? In hun onderzoeksproject laten Hylke Dijkstra en Petar Petrov zien dat de EU bij crisismissies nauw samenwerkt met internationale organisaties, maar ook nogal wat steken laat vallen. 'De migratiecrisis maakt onze aanbevelingen pertinenter.'

Civiliserende rol

Een dieperliggende reden is dat de EU een civiliserende rol wil spelen op het internationale toneel. Volgens Dijkstra en Petrov is dit de unieke waarde van de EU. Petrov: 'Ik kom uit Bulgarije, dat zich evenals de Balkanlanden Macedonië en Servië, bij de EU wil aansluiten juist vanwege haar civiliserende ideeën. Burgers verwachten dat door Europese integratie de samenleving beter wordt.' Een samenwerkingsverband is bovendien succesvoller bij het oplossen van wereldwijde problemen als voedsel, water, cybersecurity, en ja, ook de vluchtelingenstroom. Het is goed om dit belang in deze tijden van anti-Europagevoelens nog eens te benadrukken. Petrov: 'Europa vormt voor de lidstaten een platform om meer te kunnen bereiken in de wereld.'

Samenwerking loont

UN

Alle goede bedoelingen ten spijt, de vraag is of de EU wel capabel genoeg is voor deze wereldwijde rol. In hun zojuist afgeronde projectonderzoek analyseren Dijkstra en Petrov de internationale bijdrage van de EU aan vrede en veiligheid. De focus lag op zowel de ontwikkeling van civiele hulpmiddelen (eng.: resources) in de EU alsmede de uitwisseling van die hulpmiddelen tussen EU en internationale organisaties als VN en OVSE. Hierbij moeten wij denken aan bijvoorbeeld de uitzending van politieagenten, rechters en cyberspecialisten. Bijzonder was de grootschaligheid van dit onderzoek, waaraan elf internationale partnerorganisaties en ruim 25 onderzoekers meededen.

EU

Via interviews met beleidsmakers in Brussel en belanghebbenden in de conflictgebieden kwamen de wetenschappers tot een reeks aanbevelingen.
Een van hun bevindingen is dat het succes van een EU-missie sterk afhangt van hoe goed de andere organisaties hun werk doen. Samenwerking loont kortom. Dit is op institutioneel en informeel niveau het geval, legt Petrov uit. 'Het maakt uit of er officiële afspraken zijn tussen de organisaties. Daarnaast zijn informele afspraken op de grond cruciaal om kerntaken uit te voeren. Zo doet de EU in Kosovo ad hoc beroep op Navo-hulpmiddelen, terwijl beide organisaties hier formeel los van elkaar opereren.' Wel concluderen de onderzoekers dat de internationale instellingen ook langs elkaar heen werken. Een oplossing is hier een gezamenlijke strategische benadering voor conflictgebieden, adviseren zij.

Politieke onwil

Een andere tekortkoming bij missies is een trage besluitvorming en uitvoering, ook als een snel antwoord (rapid response) nodig is. Dit komt met name door de politieke onwil van lidstaten. Dijkstra: 'De wil ontbreekt nogal eens bij lidstaten. Daarnaast zie je interne verdeeldheid, bijvoorbeeld tussen ministeries. Buitenlandse Zaken vindt een missie naar Oekraïne een goed idee, Binnenlandse Zaken ligt dwars.' De wetenschappers bevelen aan om een eigen virtuele pool van civiele hulpmiddelen aan te leggen, zodat de EU niet telkens voor elke missie bij lidstaten hoeft aan te kloppen. 'Zo'n vaste unit regelt de financiering, training en uitzending van experts. Interventies zullen dan sneller en professioneler zijn.'

Migratiecrisis

Volgens beide wetenschappers maakt de huidige migratiecrisis hun analyse en aanbevelingen nog pertinenter. Dijkstra: 'Migratie is de top van de agenda maar ook lastig uit te leggen voor de EU aan partners. Haar focus is immers om goed te doen: vredesopbouw en conflictbeheersing. Maar het migratieprobleem betreft ook ongecontroleerde grenzen, georganiseerde misdaad, chaos en terrorisme. Het is een feit dat stabilisering van landen en conflictgebieden tot minder migratie leidt.'
Gaat de EU iets doen met hun aanbevelingen? Eigenlijk zijn beiden ervan overtuigd dat deze hun neerslag gaan vinden (trickle down) in de officiële beleidsdocumenten. Omdat dit al bij hun eerdere adviezen gebeurde. En omdat hun rapport naadloos aansluit bij een vernieuwd EU-instrument: het Civilian Capability Development Plan. Dijkstra: 'Hierin staat aangegeven wat de EU voor vrede en veiligheid behoort te doen vanuit het civiele veld. Ons rapport reflecteert nu juist over de issues waarop de EU dringend antwoord zoekt. Wat doe je bij crisismissies en hoe pak je dit aan?'

Hylke Dijkstra (1983) is programmadirecteur van de master Europese Studies. Voorheen deed hij met een Marie Curiebeurs onderzoek aan het Department of Politics and International Relations van de Universiteit van Oxford en het Nuffield College. Hij publiceert over EU en veiligheid, NATO en de vredesmissies van UN. Recent ontving hij een ERC Starting Grant om de neergang van internationale organisaties te onderzoeken.

Petar Petrov (1976) is universitair docent in Internationale relaties en het EU Buitenland- en Veiligheidsbeleid. Voorheen heeft hij als gastonderzoeker aan de Universiteit van Manchester onderzoek gedaan naar de staatsopbouwcapaciteiten van de EU in de context van haar civiele missies in het Westelijk Balkangebied. Hij publiceert over EU crisismanagement en conflictpreventie, Europese militaire samenwerking in capaciteitsontwikkeling en de strategische cultuur in veiligheid en defensie.

Door: Hans van Vinkeveen (tekst), Ted Struwer (illustraties)