In september 2021 lekten er al plannen van het toenmalige kabinet om boeren te onteigenen, om zo de stikstofuitstoot te verminderen. Inmiddels zijn de plannen veel besproken en ook wel genuanceerd. De pogingen om nuance aan te brengen rondom de onteigeningsplannen konden echter niet meer voorkomen dat de maatschappelijke onrust, vooral in de agrarische sector, hoog opliep.

Niet opvallend en niet nieuw

Dat het onteigeningsinstrument tot politiek-maatschappelijke onrust kan leiden, is niet opvallend en ook niet nieuw. Niet opvallend, omdat een onteigeningsprocedure een harde ingreep in de rechtspositie van burgers betekent. Niet nieuw, omdat er in de periode na de Tweede Wereldoorlog maar liefst drie kabinetten over het thema vielen. Van stikstof of natuurverbetering had toen nog niemand gehoord. Aan de orde van de dag was de wederopbouw van Nederland. Ook de wederopbouwperiode wordt gekenmerkt door een strakke overheidsregie op de fysieke leefomgeving. Nederland lag in puin en een snelle bouw van woningen en infrastructuur was nodig om de economie te stimuleren, de mobiliteit te verbeteren en de bevolkingsgroei het hoofd te bieden. Veel historische gebouwen en industrieel erfgoed werden gesloopt om plaats te maken voor de nieuwe ontwikkelingen.

Reden voor het splijten van het Rond Point was de toenemende verkeersdrukte in Maastricht.[1] Na de Tweede Wereldoorlog verschenen de eerste gemeenteplannen voor de aanleg van een nieuwe Maasbrug. Deze ‘Zuiderbrug’ zou “het onontbeerlijk sluitstuk vormen voor de maatregelen, die in Maastricht al werden genomen, tot oplossing van de stedelijke verkeersproblemen.”[2] Op 20 september 1965 ging de spade de grond in. Amper achttien maanden later konden de bouwploegen – onder toeziend oog van prins Claus – elkaar boven de Maas de hand geven. Nog vóór het zover was, besloot de gemeenteraad deze nieuwe Zuiderbrug te vernoemen naar de in 1963 vermoorde Amerikaanse president John F. Kennedy.[3] 

De bouw van de Kennedybrug is een typisch voorbeeld van de naoorlogse modernisering die in veel steden plaatsvond. Kenmerkend zijn de woorden van toenmalig burgemeester Baron Michiels van Kessenich "Ze [lees: De brug – toevoeging auteur] komt natuurlijk te laat, omdat het leven nu eenmaal in zijn versnelling nauwelijks is bij te houden".[4] Infrastructuur werd aangelegd en aangepast aan de groeiende behoefte van de moderne samenleving, zonder daarbij veel aandacht te hebben voor cultureel erfgoed of op de lokale omgeving. Het feit dat de brug dwars door het historische Villapark werd gesitueerd en een groot deel van het aangrenzende Stadspark – het op een na oudste openbare wandelpark van Nederland – moest verdwijnen, is representatief voor de tijdsgeest. Om de bouw en sloop mogelijk te maken werd ook het onteigeningsinstrument gebruikt.[5] Dit resulteerde onder meer in de sloop van twee villa’s en een rij eeuwenoude huizen aan de Maas.[6] In de krant van destijds reageerden inwoners met ontzetting op de aangekondigde bouw en onteigeningsprocedures. Ik laat een verbijsterde inwoner aan het woord:

“Op tekentafels is altijd genoeg ruimte, maar hebben wij hier vlak bij het stadscentrum zoveel ruimte om er maar met een Amerikaanse verkeerslus overheen te zwieren? En wat moet daar allemaal niet voor wijken? Laten we beginnen met de vraag, waarom de as van de Prins-Bisschop-singel en het begin van de Engelse Hoof niet kan worden aangehouden (…). We sparen hierdoor nogal wat woningen (…) en hoeveel honderdduizenden zouden er dan niet aan onteigenings- en uitvoeringskosten kunnen worden gespaard, om nog niet te spreken van de woongelegenheden.”[7]

Het huidige grondbeleidsinstrumentarium

Het is de vraag of bovenstaande geschiedenis vandaag dezelfde afloop zou hebben gehad. De bestaande planfiguren en grondbeleidsinstrumenten bieden in principe voldoende juridische grondslag. Tegenwoordig kan de (lokale) overheid wegen en bruggen juridisch mogelijk maken via een projectbesluit of een wijzing van het omgevingsplan. Bovendien kunnen gronden in het kader van het algemeen belang worden onteigend, waaronder ook wordt verstaan ontwikkelingen opgenomen in zo een projectbesluit of omgevingsplan. Voor de bezorgde lezer die de spreekwoordelijk bui al ziet hangen, presenteer ik twee belangrijke nuances. 

In de eerste plaats is op 1 januari 2024 de langverwachte Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet staat – anders dan de destijds geldende sectorale wet- en regelgeving – een samenhangende benadering van de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving voor. Bouwprojecten en infrastructuur moeten bijvoorbeeld altijd worden gezien in relatie tot hun impact op het milieu, de natuur of het woon- en leefklimaat van omwonenden. En ja, het behoud van cultureel erfgoed is tegenwoordig een expliciet onderdeel van de fysieke leefomgeving en zal zodoende altijd in de afweging moeten worden betrokken (art. 1.2 lid 2 Omgevingswet). De ondertunneling van de A2 en de ontwikkeling van de Groene Loper zijn een mooi voorbeeld van zo een samenhangende Maastrichtse benadering. Eén samenhangend plan stond daar aan de basis voor een betere leefomgeving met meer verkeersveiligheid, een betere luchtkwaliteit, minder geluidsoverlast en een goed economisch vestigingsklimaat.

In de tweede plaats staan de moderne planfiguren en grondbeleidsinstrumenten van de Omgevingswet ‘bol’ van voorafgaande onderzoeksverplichtingen, participatie, belangenafweging en rechtsbescherming. Ook dat was wel anders in de jaren zestig van de vorige eeuw. Kortom, voor een sloop van de Sint-Servaasbrug ten gunste van de aanleg van een fly-over met stadsverkeer hoeft men nu niet te vrezen.

De wetenschap als ruimtelijk kompas

Bovenstaande bijdrage mag bezwaarlijk worden begrepen als het afserveren van de functionaliteit van de Kennedybrug. Dagelijks rijden ongeveer 30.000 auto’s over de brug, waarmee zij een belangrijke rol vervult in de verkeersontsluiting van Maastricht.[8] De geschiedenis van de Kennedybrug en de vergankelijkheid van het Rond Point laten wel zien dat de overheid het credo ‘bezint, eer ge begint’ altijd scherp op het netvlies moet houden bij het regisseren van de fysieke leefomgeving. Het planologisch situeren van infrastructuur is voor veel burgers slechts een papieren werkelijkheid. Zij realiseren zich dikwijls niet dat daarmee de weg naar het gebruik van dwingende grondbeleidsinstrumenten – zoals onteigening – eigenlijk al geplaveid is. De onteigenende overheid, soms verblind door noties van algemeen belang, lijkt zich aan de andere kant niet altijd bewust van de impact van een onteigeningsprocedure. Die impact is er natuurlijk op persoonlijk vlak, maar ook op de lokale omgeving. De rechtswetenschap kan de vergane gebouwen niet terughalen, maar kan wel een rol spelen bij het in kaart brengen van de verschillende kanten van deze onteigeningsmedaille. De afgelopen decennia heeft dit geleid tot een aantal fraaie proefschriften en literatuur.[9] Vanuit de Maastrichtse rechtenfaculteit zet ik die traditie graag voort.[10]

Bronnen

[1] Met name de reeds bestaande Sint-Servaas- en Wilhelminabrug konden het nieuwe autoverkeer moeilijk verwerken. Ook de oude Prins Bisschopsingel te lijden onder het verkeer vanwege toenemend vrachtverkeer tussen de stad en de ENCI.

[2] Jaarboek Maastricht 1962, p. 35. 

[3] Jaarboek Maastricht 1965, p. 12-14.

[4] Jaarboek Maastricht 1962, p. 35.

[5] Zie onder meer: Limburgsch dagblad, 24 juni 1965, p. 15; Limburgsch dagblad 22 december 1965, p. 16. 

[6] J. Philippens, ‘Hoe statige villa’s en historische huizen tegen de vlakte gingen voor de Kennedybrug in Maastricht’, De Limburger 10 augustus 2022.

[7] Zuiderbrugcomplex een catastrophe? De nieuwe Limburger 8 april 1964, p. 3.

[8] J. Philippens, ‘Hoe statige villa’s en historische huizen tegen de vlakte gingen voor de Kennedybrug in Maastricht’, De Limburger 10 augustus 2022. 

[9] Ik noem hier uitsluitend: J.A.M.A. Sluysmans, De vitaliteit van het schadeloosstellingsrecht in ont-eigeningszaken (diss. Leiden), Den Haag: IBR 2011; J.A.M.A Sluysmans & W.J.E. Van der Werf, Onteigeningsrecht (Staats- en bestuursrecht Wetenschap), Deventer: Wolters Kluwer 2023; E.M.W. Koek & P.P. Kuiper, ‘Onteigening in Nederland’, TBR 2022/54.

[10] Eerder richtte ik mij bijvoorbeeld op de positie van deskundigen in het onteigeningsrecht: S. Schuite, ‘De bijzondere positie van onteigeningsdeskundigen belicht’, EeR 2020/6, p. 218-223; S. Schuite & J.A.M.A. Sluysmans, ‘De deskundige in het onteigeningsrecht’, in: J. Honkoop, N.M. Keijser & E.P. Tamminga, Deskundig in de rechtspraktijk. Handboek voor gerechtelijke deskundigen in Nederland, Zutphen: Uitgeverij Paris 2022, p. 202-219; S. Schuite, De (bijzondere) positie van onteigenings- en nadeelcompensatiedeskundigen (diss. Nijmegen), Deventer: Wolters Kluwer 2023.