Staatskapitalisme begrijpen door middel van staatsinvesteringsfondsen

“In ons onderzoek gebruiken we staatsinvesteringsfondsen als startpunt om de veranderende relatie tussen de overheid en de financiële markt te begrijpen,” leggen Dixon en Liu uit. “Staatsinvesteringsfondsen zijn beleggingsfondsen die door de overheid beheerd worden en waarvan er velen beleggen in verschillende activaklassen op belangrijke wereldmarkten. Het aantal staatsinvesteringsfondsen is explosief gestegen sinds begin 2000, net zoals het vermogen dat ze beheren. Overheden, met name grote grondstoffenexporteurs en landen met aanzienlijke deviezenreserves, waren op zoek naar manieren om hun rijkdom te investeren om een hoger rendement te behalen. Het lanceren van staatsinvesteringsfondsen was een middel om dit doel te bereiken,” verduidelijkt Liu.

Volgens Dixon heeft “de opkomst en explosieve groei van het aantal staatsinvesteringsfondsen geleid tot een dynamisch debat over hun legitimiteit in de internationale politieke economie. Dit komt vooral doordat veel staatsinvesteringsfondsen afkomstig zijn uit niet-liberale politieke economieën zoals China. Sommigen suggereren dat staatsinvesteringsfondsen de (her)opkomst vertegenwoordigen van staatskapitalisme onderhevig aan geopolitieke motivaties die de vrije markt bedreigen. Anderen beschouwen staatsinvesteringsfondsen als tegenwicht voor kortetermijndenken op de financiële markt. Hoe dan ook, staatsinvesteringsfondsen betwisten de norm dat markten vrij zijn van inmenging door de overheid.

Door het gedrag van staatsinvesteringsfondsen, hun interactie met verschillende belanghebbenden in het binnen- en buitenland en de manier waarop ze worden gelegitimeerd als financiële spelers in de internationale politieke economie te analyseren, proberen we nieuwe kritische inzichten te genereren in de hedendaagse relatie tussen de overheid en de markt.”

Staatsinvesteringsfondsen als geopolitiek instrument?

“Doordat staatsinvesteringsfondsen opgericht worden door overheden, geloven sommigen dat deze beleggingsfondsen politieke motieven hebben en dat ze alleen investeren in activa die van geopolitieke waarde zijn voor een land in plaats van in activa die het hoogste rendement opleveren. Maar het is moeilijk om vast te stellen wat nou precies een politiek motief is en wat een commercieel motief is. Ons onderzoek gaat uit van de veronderstelling dat er geen duidelijke scheiding bestaat tussen de markt en de overheid. Om precies te zijn: overheden en financiële markten vormen elkaar. Overheden hebben altijd een rol gespeeld in het creëren, vormen en reguleren van markten,” legt Liu uit.

Ze voegt hieraan toe dat “de bezorgdheid over politieke motieven van staatsinvesteringsfondsen vooral groot is in het geval van China. Een van China’s grootste staatsinvesteringsfondsen, de China Investment Corporation (CIC), heeft in vele verschillende sectoren in Europa geïnvesteerd, van infrastructuur tot productie en onroerend goed. De vrees bestaat in Europa dat veel van deze investeringen een geopolitiek motief hebben, maar dit idee moet worden gematigd. Bij staatseigendom is namelijk altijd een zekere mate van politieke inmenging, zelfs wanneer het hoofddoel het beheren van de rijkdom van een land is.”

“We kunnen hier een goede vergelijking maken tussen het Chinese en het Europese investeringsbeleid,” stelt Dixon. “Brussel heeft in 2019 de Green Deal aangenomen met als doel om de Europese Unie klimaat neutraal te maken tegen 2050. Toevalligerwijs is de Europese Investeringsbank (EIB; de ontwikkelingsbank/beleidsbank van de Europese Unie) recentelijk begonnen met investeren in duurzame bedrijven. Betekent dit dat deze investeringen van de EIB gedreven worden door politiek? Of zorgen deze investeringen simpelweg voor een hoog rendement? Als China prioriteit zou geven aan groene technologieën en bedrijven, en de CIC zou mobiliseren om hierin te investeren, zouden we dan moeten aannemen dat dit een politiek gedreven investering is in plaats van een commerciële investering? Waarin verschilt dit van wat de EU zou doen?”

Staatsinvesteringsfondsen in China: politiek of commercieel?

“Ik snap dat Europa bezorgd is om China,” zegt Dixon. “Geen enkel land heeft zich zo snel ontwikkeld als China. Dit heeft grote gevolgen voor de internationale economische orde. Op dit moment wil iedereen weten wat China doet en wat de gevolgen zijn van China’s wereldwijde opkomst. Het is begrijpelijk dat Europese landen kritisch zijn ten opzichte van – of op zijn minst bezorgd zijn om – China’s groeiende economische aanwezigheid in het binnen- en buitenland. Maar dit betekent niet dat Chinese staatsinvesteringsfondsen, of andere Chinese staatsbedrijven, noodzakelijkerwijs geleid worden door geopolitieke motieven.”

“Daarnaast,” vult Liu aan, “kunnen staatsinvesteringsfondsen investeren in bedrijven, maar, om de CIC als voorbeeld te nemen, zijn de overgrote meerderheid van de aandelen indirect. Dit wil zeggen dat de CIC minder dan 10% bezit van de bedrijven waarin ze investeert en dus niet genoeg bezit om controle te hebben over deze bedrijven of wat deze bedrijven produceren.”

Dixon is het hiermee eens en vervolgt: “Als China een geopolitiek statement zou willen maken of geopolitieke invloed zou willen uitoefenen in een bepaald gebied, dan heeft het waarschijnlijk andere diplomatieke middelen om dit te doen dan via staatsinvesteringsfondsen. Dit betekent niet dat investeringen gemaakt met Chinees staatskapitaal niet geopolitiek getint zijn, zelfs niet als er op uitsluitend commerciële basis wordt geïnvesteerd. Zoals we eerder al aangaven: het is bijna onmogelijk om de overheid en de markt van elkaar te scheiden, maar het hoofddoel van staatsinvesteringsfondsen blijft een zo hoog mogelijk investeringsrendement te genereren.”

Inzichten bieden

Via het SWFsEUROPE project proberen Dixon en Liu zoveel mogelijk belanghebbenden te informeren over staatsinvesteringsfondsen en de relatie tussen staatsinvesteringsfondsen en de markt. Ze spreken regelmatig met hooggeplaatste informaten in Brussel, met name in de Europese Commissie. Voor Liu is het niet alleen belangrijk dat beleidsmakers op de hoogte zijn van het belang en de impact van staatsinvesteringsfondsen. Zij hoopt ook dat er door middel van haar onderzoek meer inzicht komt in wat de rol van de Chinese overheid in Europese- en wereldmarkten is. Dit is cruciaal om te begrijpen hoe Europa beter kan omgaan met haar grootste handelspartner.

Door: Eva Durlinger