26 mei 2016

Belgische en Duitse tolheffing - een juridisch perspectief

Zowel in Vlaanderen als in Duitsland zint men op een tolheffing voor personenauto’s die gebruik maken van respectievelijk Vlaamse en Duitse wegen.[1] Beide plannen lijken bovendien een ding gemeen te hebben: de tol moet voor alle personenauto’s gelden, maar diegenen die Vlaamse en Duitse wegenbelasting betalen, krijgen in ruil voor de te betalen tol korting op hun belasting.  De Europese Commissie heeft inmiddels tegen Duitsland om deze kwestie een inbreukprocedure ingeleid.[2] Daarbij stelt het zich op het standpunt dat een dergelijk tolsysteem indirecte discriminatie naar nationaliteit oplevert. In deze bijdrage wordt de juridische achtergrond kort uitgewerkt.

Discriminatie op grond van nationaliteit is verboden op grond van Artikel 18 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Onder dit verbod valt ook indirecte discriminatie: waar in rechte gelijke behandeling bestaat, maar in feite niettemin een verboden onderscheid ontstaat. Dit is hier het geval: elke eigenaar van een personenauto moet de tol betalen, maar zij die belastingplichtig zijn voor de wegenbelasting in Duitsland en Vlaanderen krijgen een korting. Voor het grootste deel zullen dus met name Duitsers en Belgen niet (extra) worden geraakt door de tol, terwijl buitenlandse gebruikers, zoals Nederlanders woonachtig in de grensregio’s of toevallige passanten, moeten betalen.

Daarmee is niet gezegd dat het per definitie ontoelaatbaar is: indirecte discriminatie kan gerechtvaardigd worden “indien zij is gebaseerd op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel”.[3] Zo oordeelde het Hof van Justitie in de zaak Gottwald[4] dat Oostenrijk in beginsel toelaatbaar had gehandeld door in Oostenrijk woonachtige gehandicapten uit te zonderen van het algemeen toepasselijk tolheffingsysteem terwijl een dergelijke uitzondering niet bestond voor gehandicapten die in andere lidstaten van de EU woonachtig waren.

Oostenrijk stelde zich op het standpunt dat de maatregel bedoeld was om de mobiliteit en integratie van gehandicapten te bevorderen, daar deze minder mogelijkheden hebben zich te verplaatsen met het openbaar vervoer. De uitzondering op de tolheffing werd bovendien ook toegekend aan iedere gehandicapte die regelmatig (in plaats van uitzonderlijk) op Oostenrijks gebied moest zijn (bijvoorbeeld vanwege werk). In die context achtte het Hof de indirecte discriminatie toelaatbaar.

De zaak zal zich dus met name toespitsen op het vraagstuk van evenredigheid van de maatregel, en dat hangt heel erg van de vormgeving van de tolheffing af. Neem het Duitse model.[5] De achterliggende gedachte voor de maatregel lijkt het op zich redelijke “user pays”-principe te zijn: wie gebruikt, betaalt. Echter, het systeem waarbij buitenlandse gebruikers betalen voor elk kortstondig gebruik (b.v. een vignet van 10 dagen), maar ingezetenen door middel van een “flat fee” (wegenbelasting verminderd met de prijs van een jaarvignet) staat haaks daarop. Het risico is dan  immers, aan de ene kant, dat een eenmalige toerist die door Duitsland rijdt een vignet voor “10 dagen” moet kopen – en dus veel meer betaalt dan hij gebruikt. Aan de andere kant geldt voor ingezetenen dat een “flat fee” (de overgebleven wegenbelasting na aftrek van de tol) kan leiden tot de situatie dat hoe intensiever zij gebruik maken van de wegen, hoe minder ze in essentie per kilometer betalen.

In Vlaanderen is zelfs geroepen dat met een tolheffing voor buitenlanders de wegenbelasting voor ingezetenen helemaal afgeschaft zou kunnen worden: daarmee wordt al helemaal geen eer gedaan aan de doelstelling van “de gebruiker betaalt”.[6]

Juridisch kan men dus enkele vraagtekens zetten bij de plannen van zowel Duitsland als Vlaanderen. Voor zover er geen evenredigheid bestaat tussen het daadwerkelijk gebruik en de tol zal een dergelijk systeem strijdig zijn met het EU recht – zo wordt althans hier betoogd. Meer in het algemeen kan men zich afvragen of we überhaupt met naast elkaar bestaande nationale tolsystemen kunnen werken: immers, het lijkt redelijk de Nederlanders te laten betalen voor het gebruik van Vlaamse wegen – maar dan zou hetzelfde moeten gelden voor Vlamingen die naar Nederland komen. In die context is het waard om na te denken over een Europees tolheffingsysteem, waarvoor al voorzichtig plannen in de maak zijn.[7]

 

[1] S. Dölcken, ‘Vrij verkeer, tegen betaling’, De Limburger van 18 mei 2016.

[2] IP/15/5200, ‘Commission launches infringement case on the introduction by Germany of a new road charging scheme for private vehicles ("PKW-Maut")’, beschikbaar op: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5200_en.htm

[3] Zaak C-103/08, Gottwald, ECLI:EU:C:2009:597, para. 30.

[4] Zaak C-103/08, Gottwald, ECLI:EU:C:2009:597.

[5] M. Breitinger, ‘So funktioniert die Pkw-Maut’, Zeit 27 maart 2015, http://www.zeit.de/mobilitaet/2015-03/pkw-maut-infrastrukturabgabe .

[6] De Standaard, ‘ANWB: “Tol heffen? Slecht plan, minister Weyts”’, 16 mei 2016.

[7] J. Fioretti, ‘EU-wide toll could end road spat with Germany – transport chief, Reuters 30 januari 2016:  http://uk.reuters.com/article/uk-eu-transportation-idUKKBN0L325B20150130 .

Door: Alexander Hoogenboom