Grenzen aan grondgebruik

In de eerste commentaren die in de afgelopen weken verschenen, wordt veelal gewezen op de aandacht die de rechterlijke macht besteedt aan de rolverdeling tussen de wetgever en de rechter. Met name in het vonnis van de rechtbank Den Haag wordt hieraan veel aandacht geschonken. Kort en goed overweegt de rechter dat het aan de wetgever is om politieke (beleids-)keuzes te maken, maar aan de rechter om te controleren of de wetgever zich houdt aan de door hemzelf gestelde kaders, zowel van Europees- als van nationaal recht.

De politieke reactie om – als gevolg van deze uitspraken – de wet aan te passen, is weliswaar begrijpelijk, maar biedt geen juridisch houdbare oplossing. Het is duidelijk dat de staat niet langer kan wachten en actie moet ondernemen om het stikstofdossier op te lossen. Zo wordt voorkomen dat de kwaliteit van de natuur verder verslechtert en dat de maatschappij nog meer op slot gaat omdat er niet meer geboerd, gebouwd en gereden kan worden. Er is nu eenmaal een ‘budget’ aan stikstof dat uitgestoten mag worden, en samen moeten we ervoor zorgen dat deze uitstoot binnen het vastgestelde budget blijft. 

Vragen

Het vonnis van de rechtbank Den Haag brengt ook een andere vraag naar voren: wat zijn nu eigenlijk de grenzen aan ons grondgebruik? Dit meer impliciete punt is een aanvulling op de hierboven vermelde woorden van de rechtbank over de scheiding der machten. Het is ook de taak van de rechter om de achterliggende uitgangspunten van de stikstofdiscussie voor het voetlicht te brengen. In de afgelopen eeuw en met name in de afgelopen decennia, hebben we via democratische processen invulling gegeven aan ons grondgebruik. Grote delen van Nederland zijn bestemd om te wonen en te werken, en nog veel grotere delen (zo ongeveer 50%) zijn aangewezen voor agrarisch grondgebruik. Met grote subsidieregelingen, al dan niet uit Europa, hebben we een zo efficiënt mogelijk agrarisch grondgebruik gestimuleerd. Het resultaat: een intensieve landbouw en veehouderij waar andere landen jaloers op kunnen zijn.

Toch rijst de vraag of dit nog steeds het Nederland is dat wij samen voor ogen zouden moeten hebben. Recentelijk vestigde de Amsterdamse hoogleraar Marija Bartl nog eens de aandacht op het begrip ‘imaginary’ (wensbeeld). Welk maatschappelijk wensbeeld hebben wij samen voor ogen voor Nederland? Voor Bartl gaat dat over een wensbeeld van welvaart (prosperity), maar in de context van de stikstof-discussie gaat dat wellicht meer specifiek over ons wensbeeld over de wijze(n) van grondgebruik. 

‘Wicked problem’

Veranderingen aanbrengen in het grondgebruik zijn zeer complex, omdat er veel verschillende aspecten tegelijkertijd spelen. In de literatuur spreken we daarom wel van een ‘wicked problem’: een taai vraagstuk dat zo complex is dat het slecht te structureren en te beheersen is (Wicked problems zijn taaie vraagstukken, 'ontembaar en ‘duivels’.). Als we helemaal opnieuw zouden kunnen beginnen, zou Nederland er wellicht een stuk anders uitzien. Opnieuw beginnen gaat natuurlijk niet en we hebben simpelweg te maken met keuzes en verworven rechten uit het verleden. Het zomaar afpakken van grond en daar een andere bestemming aan geven of de grond aan iemand anders geven is in ons huidige stelsel niet zomaar mogelijk. In het algemeen belang accepteren we dat de staat mag ingrijpen in grondeigendom, bijvoorbeeld voor de aanleg van een dijk, een dijkverhoging of -verzwaring of voor het uitbreken van een ziekte als de varkenspest, maar normaliter kan dit alleen tegen een redelijke vergoeding voor de betrokken eigenaar.

Een nieuw maatschappelijk wensbeeld (of ‘social imaginary’) van grondgebruik in Nederland dat qua stikstofuitstoot binnen behoorlijke grenzen blijft, is dan ook niet makkelijk realiseerbaar. Rechten op grond gaan niet alleen maar over marktwaarde van de grond, maar ook over emotionele binding. Een ‘thuis’ is meer dan alleen maar een stuk grond met bakstenen, ramen en een voordeur. In het Duits wordt het begrip ‘Heimat’ gebruikt om uitdrukking te geven aan de plek waar je vandaan komt, je veilig voelt, behoort én waar je jezelf mag zijn. Deze bredere kijk op eigendom keert niet of nauwelijks terug in de positiefrechtelijke opvatting over het eigendomsrecht – waar eigendom vooral economisch wordt beschermd. Een financiële vergoeding voor de marktwaarde van de grond doet geen recht aan wat grondeigendom voor eigenlijk écht betekent. Of dat nu om een stuk landbouwgrond of om een appartement in de stad gaat, maakt hiervoor niet zo veel uit.

Situatie in het buitenland

Andere landen zoals bijvoorbeeld Zuid-Afrika laten zien hoe ingewikkeld het is om met een nieuw wensbeeld aan de slag te gaan. Na het afschaffen van Apartheid werkt Zuid-Afrika sinds begin jaren ’90 van de vorige eeuw aan de overgang naar een land en maatschappij op basis van rechtstatelijke beginselen als gelijkheid en democratie. Tegelijkertijd is de overgrote meerderheid van de grond in handen van een klein deel van de bevolking. Het ‘wicked’ probleem is dat de ontneming, verkaveling en herverdeling van grond niet zomaar mogelijk is als bestaande eigendomsrechten gerespecteerd moeten worden. Om deze patstelling te doorbreken, speelt de Zuid-Afrikaanse grondwet een zeer belangrijke rol. Deze geeft richting aan de transitie naar het wensbeeld van een democratisch Zuid-Afrika door concreet geformuleerde doelen en een stelsel van rechten dat in context van deze doelen geïnterpreteerd moet worden. Heel langzaam (en zeker niet zonder controverse) komt het land vooruit.

In Ierland wordt al jaren geëxperimenteerd met zogenaamde ‘burgerraden’. Aanpassingen aan de Ierse grondwet, zoals bijvoorbeeld het opnemen van een recht tot abortus, of het aanpassen van regels over huisvesting, worden voorbereid met een groep van willekeurig gekozen burgers die een afspiegeling vormen van de maatschappij. Na dit voorbereidende werk volgt politieke besluitvorming over het aanpassen van de Ierse grondwet. Ook in Nederland bestaat er sinds kort een burgerberaad over klimaat. Dit Nederlandse burgerberaad heeft weliswaar een wat minder ambitieuze doelstelling dan de Ierse equivalent, maar de gedachte rondom het betrekken van burgers in (grond)wettelijke keuzes is ook in Nederland bekend. Het ligt voor de hand om ook voor het urgente stikstofprobleem een dergelijk beraad in te richten.

Katalysator

Een vergelijkbare problematiek van een urgent ‘wicked’ probleem met noodzaak aan een democratische oplossing ontstaat nu in Nederland. Wat we nodig hebben, is een nieuw maatschappelijk wensbeeld waarin een duurzaam georganiseerde maatschappij centraal staat. Grondgebruik is daarin op een duurzame manier  vormgegeven. Het was al duidelijk dat Nederland hiervoor in beweging moet komen en de recente rechtspraak rondom stikstof is hiervoor een katalysator.

De overheid speelt hierin een cruciale rol. Via het publiekrecht zal de overheid sturing moeten geven aan een andere manier van grondgebruik. Het privaatrecht, en dan met name het goederenrecht waarin het recht van eigendom is ingebed, zal ook een rol moeten spelen. Het meest omvattende recht dat eenieder de bevoegdheid geeft om met uitsluiting van anderen vrij van de zaak gebruik te maken (artikel 5:1 Burgerlijk Wetboek), kan niet langer alleen extractief handelen betekenen met uitstoot van broeikasgassen en stikstof tot gevolg. Niet alleen de overheid, maar iedereen in Nederland moet meewerken aan de maatschappelijke opgaven waar we voor gesteld zijn en alleen samen kunnen we de gestelde doelen bereiken. Het moge inmiddels duidelijk zijn dat er grenzen aan groei zijn en daarmee ook grenzen aan grondgebruik. Afwachten tot de staat gaat vertellen wat wel en niet de bedoeling is, zal weerstand brengen.