Achtergrondschets thema

De huidige discussie over het pensioenstelsel in Nederland is heel sterk intern, nationaal gericht, zonder dat de impact van buitenlandse en Europese ontwikkelingen dan wel andere maatschappelijke ontwikkelingen buiten het pensioendomein in ogenschouw worden genomen. Desalniettemin wordt het Nederlandse pensioendomein in toenemende mate beïnvloed door externe ontwikkelingen. Het interdisciplinaire karakter van pensioen brengt immers met zich dat invloeden vanuit diverse beleidsterreinen van belang kunnen zijn op het pensioendomein. Wat is de impact van Europese en internationale ontwikkelingen op ons pensioenstelsel en op welke wijze dient hier beleidsmatig geanticipeerd te worden? Met de benoeming van Trump als president en de doorgang van Brexit staat het politieke speelveld op scherp, hoe beïnvloeden deze ontwikkelingen de beleidsagenda’s?

Met als thema ‘Pensioen: Outside in’ is voor het 7e Pensioenseminar een nieuwe lijn gekozen ten aanzien van de afgelopen jaren. De ontwikkelingen en inzichten van buiten Nederland staan hierbij centraal, zowel ten aanzien van ‘Europa’ als wat er in andere landen gaande is. Hiermee vormt het 7e Pensioenseminar de kick-off van dit nieuwe thema, waarbij de eerste inzichten worden verschaft met betrekking tot de pensioengerelateerde beleidsterreinen Arbeidsmarkt, Kapitaalmarkt & Monetair beleid en Marktordening. Hierbij wordt dit Pensioenseminar meer specifiek gekeken naar het Europese krachtenspel en de wijze waarop deze de pensioengerelateerde beleidsterreinen en nationale pensioenagenda beïnvloedt.

Jeroen Lenaers nam de deelnemers vervolgens mee naar 2008, toen de pensioendiscussie op Europees niveau begon op te spelen. De eerste voorspellingen doemden op dat de verhouding van 4 werkenden op 1 gepensioneerde naar 2 op 1 zal gaan en de levensverwachting met twee jaar zal stijgen. Dit leidde bij veel Europeanen tot weinig vertrouwen in hun pensioen. Een kleine meerderheid dacht zelfs dat er onvoldoende gespaard zou zijn om na pensionering nog in de levensbehoefte te kunnen voorzien. Aldus voldoende redenen voor bezorgdheid bij de Europese Commissie. In 2010 is de Europese Commissie daarom gestart met het aanpakken van de Europese pensioendiscussie door middel van het Groenboek met aanbevelingen hoe pensioenen zekerder en houdbaarder te maken en wat de rol van de EU daarin is. Prioriteitsdoelstelling van de Europese Commissie vormde hierbij dat ouderdom niet langer meer synoniem moest worden gezien aan armoede.

Ten tijde van de crisis werd het Groenboek aangevuld met het Witboek, welke onder andere concrete voorstellen voor de IORP-richtlijn bood. Jeroen Lenears gaf hierbij een korte terugblik in de behandeling van deze IORP-richtlijn. Vanuit Nederland heerste de vrees dat Europa met de IORP-richtlijn zou bepalen welke dekkingsgraden gehanteerd moesten worden. Europese dekkingsgraden zouden gezien de Nederlandse situatie met verplichtstelling en pensioenfondsen het grootst denkbare gruwel zijn. Europese interventie werd daarmee door het Nederlands kabinet op grond van het subsidiariteitsbeginsel en proportionaliteitsbeginsel afgekeurd. Toen bleek dat in het voorstel van de Europese Commissie geen uniforme vereisten voor dekkingsgraden stonden opgenomen, ontstond de vreemde situatie binnen het kabinet: het subsidiariteitsoordeel luidde positief en de meerderheid steunde de initiatiefnota van Omtzigt en staken daarmee de gele kaart op naar de Europese Commissie.

Het voorstel van de Europese Commissie was volgens Jeroen Lenaers om drie redenen niet ideaal:

Het moest ervoor zorgen dat in meer landen een tweede pijlerpensioen werd ontwikkeld. De IORP-richtlijn was daarvoor qua opzet leuk, maar het zou potentieel juist mensen zelfs kunnen afschrikken om pensioenen op te gaan bouwen doordat het teveel exacte details waren opgenomen. Deze kunnen ook op nationaal niveau geregeld worden;
Er is een enorme diversiteit tussen pensioenen in verschillende landen, een uniforme aanpak werkt daarom niet;.
De Europese Commissie eigende zichzelf vergaande bevoegdheden toe, bijvoorbeeld op het gebied van governance en beloningsstructuren. Dit ging veel lidstaten en ook het Europees Parlement te ver.

Nederland heeft zich voor deze problemen hard gemaakt, met als gevolg dat de richtlijn nu wel genoeg ruimte biedt voor lidstaten om zelf regels toe te passen op het eigen pensioengebied. Hier trekt Jeroen Lenaers twee belangrijke lessen uit:

Nederland moet zich realiseren dat de Europese Unie geen boeman is dat het Nederlandse pensioenstelsel het leven zuur wil maken. In de EU maken zich wel degelijk veel mensen zich zorgen over de druk op de houdbaarheid van pensioenen en zij willen ook beleid maken om de houdbaarheid te verbeteren. We zouden er juist gebruik van moeten maken om door inspraak ons eigen systeem te verbeteren;
De ‘one size fits all’ benadering vanuit de EU op het gebied van pensioenen werkt niet, omdat pensioenen zo verschillend zijn.

Jeroen Lenaers vervolgde zijn presentatie door inzichten te geven in de huidige agenda van ‘Brussel’. Ten eerste gaat de pension gender gap een grote prioriteit vormen. Vanuit de IORP- richtlijn is overeengekomen dat de Europese Commissie een expertgroep gaat opstellen om dit probleem te bestrijden. Een ander belangrijke prioriteit vormt het European Pension Tracking System. Het moet veel gemakkelijker voor een deelnemer worden om inzage te krijgen in welke rechten je in welk land hebt opgebouwd. Daarnaast zijn er nog andere belangrijke Europese ontwikkelingen gaande welke invloed hebben op pensioen: de Capital Market Union en de Europese Dataverordening (m.i.v. 25 mei 2018 van kracht). Europa en pensioen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden.

Jeroen Lenaers sloot zijn presentatie af met Brexit. Volgens hem verliest Nederland een sterke bondgenoot in pensioenen. Voor Nederland ligt nu de uitdaging om een nieuwe bondgenoot te vinden om de belangen van de ‘sterke pensioenstelsels’ in Europa te verdedigen. De verdere gevolgen zijn ook hem nog onbekend, maar hij pleit ervoor dat Nederland nu en in de toekomst op een constructieve manier een rol gaat spelen in de Europese pensioendiscussie (en daarbuiten). De IORP-richtlijn vormt een goed voorbeeld van hoe Nederland, als het zich ervoor inzet, kan bijdragen tot een efficiënt en goed pensioenbeleid, waar ook Nederland in de toekomst de vruchten van kan plukken.

Ook het Nederlandse pensioenstelsel, als een van de beste van de wereld, is niet volmaakt. Ons stelsel is gevoeliger, waardoor ook ons stelsel aan aanpassingen toe is. Sophie is van mening dat er meer gekeken moet worden naar de bredere belangen en we ervoor moeten waken dat er geen karikatuur van de huidige pensioendiscussie wordt gemaakt;
Nederland heeft ook belangen in Europa en daarmee iets te willen bij een stabiel en goed pensioen in de hele EU. Sterker nog, het is in het Stabiliteits- en Groeipact vastgelegd dat we een stabiel Europa willen. We kunnen daarmee niet volstaan met ons eigen stelsel;
Nederland is internationaal actief.

Ter illustratie van het Nederlandse handelen greep Sophie nog even terug naar de eindonderhandelingen van de IORP-richtlijn. Deze vonden plaats onder het voorzitterschap van Nederland. De rol van de voorzitter is het dienen en handelen naar het belang van de EU en niet het nationale belang. De indruk van In ’t Veld was juist dat er erg vanuit het standpunt van Nederland onderhandeld werd.

Sophie vervolgde met haar onderwerp PEPP. Hierbij is Sophie van mening dat de eerste belangrijke stap voor PEPP is dat in alle lidstaten de 1e en 2e pijler worden opgebouwd en versterkt. Daarnaast noodzaken de volgende aanleidingen de komst van PEPP:
Het Stabiliteits- en Groeipact: het is van belang dat de overheidsfinanciën gezond zijn, de derde pijler is hierbij van belang om de druk op de eerste pijler weg te nemen;
De 1e pijler krimpt als aandeel van de pensioenuitkering;
De vergrijzing zorgt voor een last op de jongere generatie, welke tevens zwaarder wordt. Voor een adequaat pensioen moet er meer gespaard worden;
De komst van aanbieders van buiten, zie bijvoorbeeld de hoge vlucht die Fintech neemt. Komt er dadelijk Google Pensions van Google?
Tot slot noemde de Europese Commissie de Capital Market Union als argument. De Commissie redeneert dat als alle landen het PEPP gaan faciliteren, dan sparen we als EU veel en dat zou goed zijn voor de Europese economie. Volgens Sophie in ‘t Veld is dit een mooi bijeffect, maar zou het echter niet als eerste doelstelling formuleren.

Vervolgens gaf zij een omschrijving van het PEPP:

PEPP is een Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct in de derde pijler. Het feit dat PEPP een derde pijlerproduct vormt is belangrijk volgens Sophie in ‘t Veld, ook voor de politieke stemming rondom dit onderwerp. Zo is de Nederlandse stemming dat PEPP aan de poten van het Nederlandse stelsel zal gaan zagen, maar dit is niet waar;
PEPP is niet maar één product, maar bestaat uit meerdere producten. PEPP moeten we dus eerder zien als een ‘sticker’ dat een product met bepaalde kenmerken keurt. Wel wordt er één ‘basis PEPP’ beoogd, welke heel simpel en veilig moet zijn. Dit zouden volgens haar mensen zonder enige vereiste kennis en zonder een intermediair met redelijke zekerheid moeten kunnen kopen. Hoe het beleggingsmodel (kapitaalgarantie of lifecycle bijvoorbeeld) er dan uit zou moeten zien is onduidelijk, maar is volgens haar irrelevant, als het maar een redelijke zekerheid verschaft.

Het PEPP is voorgesteld als verordening, welke het product reguleert (en niet het pensioenstelsel, benadrukt Sophie in ‘t Veld). Zo legt de verordening vast wie de aanbieders mogen zijn, waarin exact de angel voor Nederland zit. Onder het huidige voorstel mogen naast verzekeraars, dit ook IORP’s zoals de Nederlandse pensioenfondsen zijn. Deze IORP’s hebben in Nederland, Groot-Brittanië en Duitsland een speciale opdracht/positie. Deze exclusieve taak kan niet gemengd worden met commerciële activiteiten. Aan de andere kant zijn er landen die alleen maar IORP’s hebben om de PEPP door uit te kunnen laten voeren. Er wordt gekeken naar een juiste formulering waarmee bedrijfstakpensioenfondsen zoals we die in Nederland kennen, eruit gehouden kunnen worden, terwijl andere IORP’s in andere landen het PEPP wel aan kunnen blijven bieden. Als afnemer van PEPP wordt snel gedacht aan mensen die mobiel zijn in de EU. Dit is echter maar een kleine groep, ongeveer 3,7%. Deze groep zal er wel een grote baat bij hebben stelt Sophie in ‘t Veld, er zijn nu immers veel obstakels bij grensoverschrijdende situaties. Sophie in ’t Veld gaf aan persoonlijk te verwachten dat een grotere groep baat zal hebben bij PEPP, met name in de landen waar de 1e en 2e pijler onderontwikkeld is. Daarnaast verwacht ze dat een aantal mensen het grensoverschrijdend aankopen van pensioen interessant vinden en daarom een PEPP in meerdere lidstaten willen hebben. Om zoveel mogelijk afnemers te realiseren is het fiscaal kader van groot belang. Sophie in ’t Veld drukte dit uit met de perceptie van deelnemers: ‘pensioen = fiscaal voordeel’. Voor de meeste mensen is de reden om aan pensioensparen mee te doen het fiscaal voordeel. Het probleem hierbij is dat de 28 lidstaten binnen de eigen lidstaat veelal niet één fiscaal model hebben. Dit zorgt ervoor dat PEPP met 48 verschillende fiscale modellen voor pensioen wordt geconfronteerd. Het is daarmee onmogelijk om de verordening op 1 model te maken. Desalniettemin gaf zij aan voordelen en kansen te zien in een geharmoniseerd Europees fiscaal kader voor PEPP.

Zo scheelt het administratief gedoe, is één database mogelijk voor alle informatie en wordt hiermee belastingarbitrage voorkomen.

Tot slot had Sophie in ‘t Veld nog drie opmerkingen omtrent PEPP:

De door Lenaers eerdergenoemde Pension Tracking System is tevens onderdeel van het voorstel;
- De rechten van spaarders en welke informatie verschaft moet worden, moet redelijk in detail in de verordening worden uitgewerkt. Dit omdat het PEPP juist één product moet lijken. Daarnaast ziet het ook op dezelfde consumentenrechten, gedupeerden moeten grensoverschrijdend samen een klacht in kunnen dienen;
De uitvoering van het toezicht zal een hybride model zijn tussen EIOPA enerzijds en de nationale verschillende toezichthouders anderzijds. Het idee is echter dat EIOPA in beginsel het product goedkeurt, opdat wederom er Europawijd sprake is van eenzelfde product.

In maart zal Sophie in ‘t Veld de voorgestelde wijzigingen van de verordening presenteren. In april kunnen de andere fracties daarop amendementen indienen. In juli zal de commissie economische zaken stemmen en hopelijk na de zomer tot een gemeenschappelijk standpunt komen. Het voornemen is dat het PEPP aan het eind van dit jaar dan daadwerkelijk uitgevoerd gaat worden.

Als Europese toezichthouder heeft EIOPA bij de omvorming in 2011 de taak toebedeeld gekregen om stabiliteit, maar daarnaast ook regulering en de interne markt te bevorderen, opdat arbitrage wordt uitgesloten. Hiertoe heeft EIOPA de volgende bevoegdheden gekregen:

Het maken van draft technical standards, welke een eerste versie van technische standaarden voor de EU vormen. Deze standards moeten altijd nog door de Europese Commissie worden goedgekeurd en vervolgens via richtlijnen werking krijgen;
Het opstellen van richtlijnen en aanbevelingen, welke niet bindend zijn maar waarvoor wel het ‘apply or explain’ principe geldt;
Commentaar geven op de EU over het (toezichts)beleid;
Onenigheden in grensoverschrijdende situaties voorkomen, in geval van nood door te bepalen hoe de autoriteiten het moeten overeenkomen.

Vervolgens nam Barthold Kuipers de deelnemers mee naar het huidige dataproject van EIOPA. Het project is opgezet als reactie op de problemen die EIOPA ondervond. Data verzamelen is tijdrovend, de formaliteiten rondom de uitvraag zijn niet gestandaardiseerd en de databases zijn incompleet. Hierdoor kunnen informatieverzoeken onnodig lang duren of niet geleverd worden. Het project dient daarom twee doelen:

Het stroomlijnen van statistieken en harmoniseren van definities. Nu houden de verschillende statistische departementen er verschillende definities op na, waarmee inconsistentie bestaat tussen de gegevens van de verschillende Europese en internationale organisaties;
De financiële stabiliteitstaak van EIOPA verbeteren door meer data. Pensioenfondsen zijn grote spelers in de financiële markten, maar beschikt EIOPA over weinig data van deze groep. De informatie moet frequenter en meer aangeleverd worden om de risico’s in de pensioensector beter in kaart te brengen. Hiermee kunnen voor pensioenfondsen individueel risk dashboards, verbeterde stresstest en speciale studies geleverd worden.

De dataverzoeken zien op IORP’s en met name drie belangrijke categorieën: de balansen, de aannames ten aanzien van verdisconteringsvoet, deelnemerskarakteristieken en de zogenoemde flow data, ofwel alles wat de aansluiting tussen de beginbalans en de eindbalans vormt. Ook zou EIOPA net als de ECB naar asset by asset reporting willen gaan, waarmee informatie wordt verschaft over de onderliggende beleggingen in een aangehouden hedgefund. Uit de publieke consultatie bleek volgens Kuiper dat uit de 28 responsen er over het algemeen groot begrip bestaat voor het streven van EIOPA om de statistieken en de samenwerking met de ECB te verbeteren. Er waren wel nog bedenkingen over de administratieve lasten van de dataverzoeken, de ambitieuze tijdslijn van EIOPA ten aanzien van de implementatie, de uitsplitsing van activa naar DB, DC en hybride en de kostbare wijze van rapporteren (XBRL genoemd). Daarnaast gaven pensioenfondsen aan niet altijd een doorkijk naar de onderliggende activa in hun hedgefunds te kunnen geven.

Deze resultaten uit de consultatie zullen in februari binnen de werkgroep worden besproken. Hierbij zal onder andere gekeken worden naar een proportionele aanpak voor kleine IORP’s en de mogelijkheid om het moment van rapporteren te stroomlijnen met die van de ECB.

In het onderzoek zijn de onbedoelde neveneffecten in zes overkoepelende thema’s ondergebracht:

Grotere risico’s nemen: Als voorbeeld gaf hij het beleid ten aanzien van dekkingsgraden voor pensioenfondsen. Dit zorgt voor een steeds meer homogene groep pensioenfondsen. Pensioenfondsen reageren steeds meer hetzelfde, mogelijk door dezelfde prikkels uit wetgeving. Homogeniteit zorgt juist voor méér risico, aangezien risico’s gespreid dienen te worden door diversiteit.
Minder eigen verantwoordelijkheidsgevoel: Rulebased regelgeving leidt tot minder eigen verantwoordelijkheidsgevoel bij instellingen. Ter illustratie werd de anti-witwasrichtlijn aangehaald. Door de toegenomen compliance-eisen, kan een team voor risicobeheer zich alleen nog maar bezighouden met deze compliance.
Spill-over effecten: activiteiten verplaatsen zich simpelweg naar een ander deel in het systeem waar het toezicht minder aanwezig is.
Meer complexiteit: instellingen creëren complexere producten, om het toezicht van de DNB te bemoeilijken.
Minder opties voor risicobeheer: regelgeving legt een uniforme wijze van risicobeheer op en laat geen maatwerk voor bijvoorbeeld kleinere instellingen toe.
Minder innovatie: regelgeving bemoeilijkt initiatieven, bijvoorbeeld het oprichten van een nieuwe bank, door de administratieve last.

Vervolgens is het onderzoek toegespitst op drie thema’s, te weten de impact van regulering op risicovollere activiteiten, de impact op de aandacht voor strategie & risicobeheer en tot slot de impact op marktordening (proportionaliteit, is regelgeving voldoende passend). Door het gebrek aan feiten en gegevens over met name deze laatste twee thema’s, is de DNB, als onderdeel van het onderzoek, een vrijwillige enquête gestart. Een aantal bevindingen zijn:

Informatieverzoeken naar aanleiding van wet- en regelgeving worden als een grote last ervaren. Ze worden vaak gezien als onvoorspelbaar, voorzien van korte deadlines en onduidelijkheden. Het continue accountstoezicht wordt veel minder gezien als een last.
De implementatie van nieuwe wet- en regelgeving wordt tevens vaak voorzien van een te korte deadline. Daarnaast is het veelal te complex.
80% van de instellingen gaven aan dat er minder aandacht was voor het risicobeheer.
Er is een verschil tussen instellingen die onder Solvency II vallen en die onder Solvency II Basic (voor kleine instellingen) vallen. De instellingen onder Basic rapporteerden veel minder lasten. Maatwerk in regelgeving heeft dus toegevoegde waarde, concludeert Mehlkopf.

Hij eindigde zijn presentatie met de Werkgroep Indirecte Kosten Toezicht, welke in september 2017 is opgericht. Deze Werkgroep heeft het mandaat om gegevens te verzamelen van de indirecte kosten van toezicht. Het gaat hierbij om onder meer resource kosten en opportunity kosten door de bezigheden omtrent het verschaffen van informatie aan de toezichthouder. Ook hiermee wordt het efficiënter maken van regelgeving beoogd.